ครม. มีมติเห็นชอบให้ประเทศไทยถอนข้อสงวน ข้อ 22 ของอนุสัญญาว่าด้วยสิทธิเด็ก

วันที่ 9 กรกฎาคม 2567 นางรัดเกล้า อินทวงศ์ สุวรรณคีรี รองโฆษกประจำสำนักนายกรัฐมนตรี เปิดเผยว่า ที่ประชุม ครม. (9 กรกฎาคม 2567) มีมติเห็นชอบให้ประเทศไทยถอนข้อสงวน ข้อ 22 ของอนุสัญญาว่าด้วยสิทธิเด็ก และมอบหมายให้กระทรวงการต่างประเทศ (กต.) ดำเนินการถอนข้อสงวน ข้อ 22 ของอนุสัญญาฯ ต่อองค์การสหประชาชาติต่อไป ตามที่กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ (พม.) เสนอ

รองโฆษกประจำสำนักนายกรัฐมนตรีกล่าวว่า อนุสัญญาว่าด้วยสิทธิเด็ก เป็นหนึ่งในสนธิสัญญาระหว่างประเทศด้านสิทธิมนุษยชนมีวัตถุประสงค์เพื่อส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิที่เกี่ยวข้องกับเด็กในด้านต่าง ๆ 4 ด้าน ได้แก่ สิทธิที่จะมีชีวิตรอด สิทธิที่จะได้รับการปกป้องคุ้มครอง สิทธิในการพัฒนา และสิทธิในการมีส่วนร่วม มีหลักการสำคัญ คือ หลักการไม่เลือกปฏิบัติและหลักประโยชน์สูงสุดของเด็ก ปัจจุบันมีประเทศที่เข้าเป็นภาคีอนุสัญญาฯ จำนวน 197 ประเทศ (ข้อมูล ณ วันที่ 20 กุมภาพันธ์ 2567)

ประเทศไทยเข้าเป็นภาคีอนุสัญญาฯ โดยการภาคยานุวัติเมื่อวันที่ 12 กุมภาพันธ์ 2535 และมีผลใช้บังคับกับประเทศไทยเมื่อวันที่ 26 เมษายน 2535 โดยขณะนั้นได้ตั้งข้อสงวนไว้ จำนวน 3 ข้อ ได้แก่
(1) ข้อ 7 ว่าด้วยการจดทะเบียนการเกิด สถานะบุคคลและสัญชาติ
(2) ข้อ 22 ว่าด้วยเด็กผู้ลี้ภัยและเด็กผู้แสวงหาที่พักพิง และ
(3) ข้อ 29 ว่าด้วยการจัดการศึกษา

ต่อมาภายหลังการปรับปรุงและแก้ไขกฎหมายว่าด้วยการจัดการศึกษาและสถานะบุคคล ประเทศไทยได้ถอนข้อสงวน ข้อ 29 เนื่องด้วยการศึกษาของประเทศไทยมีความหลากหลายและมีการจัดการศึกษาให้แก่ทุกคนโดยไม่เลือกปฏิบัติ และข้อ 7 เนื่องด้วยประเทศไทยได้มีนโยบายและการดำเนินงานเพื่อประกันให้มีการปฏิบัติตามสิทธิขั้นพื้นฐานแก่เด็กทุกคนในประเทศไทย ทั้งในด้านกฎหมาย ด้านการศึกษาและด้านสุขภาพอนามัย โดยยังคงเหลือข้อสงวนอีก 1 ข้อ คือ ข้อ 22 ซึ่งประเทศไทยถือเป็นประเทศสุดท้ายของรัฐภาคีที่ยังคงตั้งข้อสงวนข้อนี้ไว้

จากการที่ประเทศไทยได้นำเสนอรายงานผลการดำเนินงานตามอนุสัญญาฯ ฉบับที่ 3-4 ต่อคณะกรรมการสิทธิเด็กแห่งสหประชาชาติ¹ เมื่อปี 2555 ณ สำนักงานสหประชาชาติ นครเจนีวา สมาพันธรัฐสวิส ซึ่งคณะกรรมการฯ ได้มีข้อเสนอแนะให้ประเทศไทยถอนข้อสงวน ข้อ 22 และรายงานทบทวนสถานการณ์สิทธิมนุษยชนของประเทศไทยภายใต้กลไกการตรวจสอบสิทธิมนุษยชนระหว่างรัฐบาลภายใต้สภาสิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติ ต่อคณะมนตรีสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ รอบที่ 1 เมื่อปี 2554 ณ สำนักงานสหประชาชาติ นครเจนีวา สมาพันธรัฐสวิส ที่ประชุมมีข้อเสนอแนะให้ประเทศไทยพิจารณาถอนข้อสงวนภายใต้สนธิสัญญาระหว่างประเทศด้านสิทธิมนุษยชนต่าง ๆ ที่ประเทศไทยเป็นภาคี โดยประเทศไทยรับข้อเสนอแนะดังกล่าวต่อที่ประชุม และในการรายงานทบทวนสถานการณ์สิทธิมนุษยชนของประเทศไทยภายใต้กลไก UPR รอบที่ 2 เมื่อปี 2559 ประเทศฝรั่งเศสเสนอแนะให้ประเทศไทยถอนข้อสงวน ข้อ 22 ของอนุสัญญาฯ

สาเหตุของการตั้งข้อสงวน ข้อ 22 ของอนุสัญญาฯ ในช่วงที่ประเทศไทยพิจารณาเข้าเป็นภาคีอนุสัญญาฯ ปี 2531-2535 เป็นช่วงเวลาที่ประเทศในทวีปอเมริกาเหนือและยุโรป พยายามชักนำรัฐภาคีของอนุสัญญาฯ ให้เข้าเป็นรัฐภาคีของอนุสัญญาว่าด้วยสถานภาพผู้ลี้ภัย .ค.ศ. 1951 ทำให้เกิดความเข้าใจว่าหากไม่มีข้อสงวน ข้อ 22 จะทำให้ประเทศไทยมีข้อผูกพันในการจัดหาที่พักพิงและการดูแลผู้ลี้ภัยในการตั้งถิ่นฐานถาวรที่ไม่เป็นไปตามการดำเนินการตามกรอบกฎหมายภายในประเทศที่มีอยู่ในการช่วยเหลือผู้ลี้ภัยตามหลักมนุษยธรรมได้ จึงเป็นเหตุผลให้ประเทศไทยยังคงตั้งข้อสงวนข้อ 22 ของอนุสัญญาฯ ไว้

พม. ได้จัดทำรายงานการศึกษาวิเคราะห์ความพร้อมของประเทศไทยต่อการถอนข้อสงวน ข้อ 22 ของอนุสัญญาว่าด้วยสิทธิเด็ก มีสาระสำคัญสรุปได้ ดังนี้

1. คำนิยามและขอบเขตของกลุ่มเป้าหมายภายใต้อนุสัญญาฯ ไม่ได้มีการจำกัดความไว้ชัดเจน ซึ่งเป็นการเปิดช่องให้รัฐภาคีสามารถนิยามคำว่า “เด็กลี้ภัย” และสามารถกำหนดขอบเขตของกลุ่มเป้าหมายที่เหมาะสมตามกฎหมายและมาตรการที่ใช้อยู่ภายในประเทศได้ โดยเมื่อปี 2564 ประเทศไทย (กรมกิจการเด็กและเยาวชนร่วมกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง) ได้มีการกำหนดนิยามคำว่า “เด็กลี้ภัย”³ “ตามข้อ 22 ของอนุสัญญาฯ คือ “เด็กที่ได้รับการรับรองสิทธิตามข้อ 22 ของอนุสัญญาฯ” และมีคำจำกัดความ คือ “บุคคลที่ไม่มีสัญชาติไทยอายุไม่ถึง 18 ปี เว้นแต่จะบรรลุนิติภาวะก่อนหน้านั้นตามกฎหมายที่ใช้บังคับแก่เด็กนั้นที่เข้ามาหรือพำนักอยู่ในราชอาณาจักรและไม่สามารถเดินทางกลับประเทศอันเป็นภูมิลำเนา โดยมีเหตุอันจะเชื่อได้ว่าจะได้รับอันตรายจากการถูกประหัตประหาร”

2. สถานการณ์เกี่ยวกับเด็กที่ได้รับสิทธิตามข้อ 22 ในประเทศไทย ประเทศไทยให้การช่วยเหลือบุคคลที่หลบหนีจากการประหัตประหารบนพื้นฐานของหลักมนุษยธรรมมากว่า 70 ปี ซึ่งมีจำนวนกว่าล้านคนเคยพักพิงอาศัยอยู่ในประเทศไทยเป็นการชั่วคราวก่อนเดินทางกลับประเทศต้นทางหรือไปสู่ประเทศที่สาม โดยมีการจำแนกเด็กเป็น 2 กลุ่ม ดังนี้
(1) กลุ่มเด็กผู้หนีภัยการสู้รบจากเมียนมา จากเหตุการณ์ความรุนแรงในเรื่องของความขัดแย้งทางการเมืองและชาติพันธุ์ระหว่างกลุ่มต่าง ๆ ในเมียนมาตั้งแต่ปี 2531 ชาวเมียนมาได้หนีภัยการสู้รบเข้ามาแสวงหาที่พักพิงในประเทศไทยอย่างต่อเนื่อง โดยเป็นประชากรเด็กจำนวนประมาณ 32,000 คน คิดเป็นร้อยละ 41 ของประชากรผู้หนีภัยการสู้รบทั้งหมด ซึ่งประเทศไทยได้มีการให้ความช่วยเหลือในเรื่องที่พักพิงชั่วคราว จำนวน 9 แห่ง ในจังหวัดแม่ฮ่องสอน ตาก กาญจนบุรี และราชบุรี ซึ่งมีการให้บริการขั้นพื้นฐาน เช่น การศึกษา การฝึกอาชีพ การบริการสุขภาพ รวมถึงพัฒนากลไกคัดกรองผู้หนีภัยการสู้รบ
(2) กลุ่มเด็กผู้ลี้ภัยและเด็กผู้แสวงหาที่พักพิงในเขตเมือง ประชากรกลุ่มนี้มีความหลากหลายและเพิ่มมากขึ้นในช่วงระยะเวลาไม่กี่ปีที่ผ่านมาในเขตกรุงเทพมหานครและปริมณฑล รวมถึงจังหวัดใหญ่ในประเทศไทย เช่น จังหวัดเชียงใหม่ ตาก โดยมีทั้งกลุ่มผู้ลี้ภัยที่เดินทางเข้าประเทศไทยมาอย่างถูกต้องตามกฎหมายและพำนักต่อในประเทศภายหลังเอกสารตรวจลงตราหมดอายุ และกลุ่มที่เดินทางเข้าประเทศไทยผิดกฎหมายโดยผ่านเส้นทางธรรมชาติ ซึ่งสำนักงานข้าหลวงใหญ่ผู้ลี้ภัยแห่งสหประชาชาติได้ประมาณการว่า มีประชากรเด็กจำนวน 1,800 คน คิดเป็นร้อยละ 35 ของประชากรผู้ลี้ภัยในเขตเมืองทั้งหมด ซึ่งมาตรการช่วยเหลือที่ผ่านมาผู้ลี้ภัยในเขตเมืองจำนวนหนึ่งได้รับการคัดกรองเป็นบุคคลในความห่วงใยของสำนักงานข้าหลวงใหญ่ผู้ลี้ภัยแห่งสหประชาชาติและองค์การพัฒนาเอกชนให้ความช่วยเหลือด้านมนุษยธรรม
นอกจากนี้ ในด้านการศึกษา รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยได้รับรองสิทธิในการจัดการศึกษาภาคบังคับ 12 ปี ให้เด็กทุกคนในประเทศไทย ซึ่งรวมไปถึงกลุ่มเด็กผู้ลี้ภัยและเด็กผู้แสวงหาที่พักพิงด้วย

ความพร้อมของประเทศไทยในการถอนข้อสงวน ข้อ 22 ประเทศไทยมีความพร้อมต่อการถอนข้อสงวน ข้อ 22 ซึ่งเมื่อพิจารณาจากการที่ประเทศไทยได้ตีความข้อ 22 ของอนุสัญญาฯ ให้เป็นไปภายใต้กรอบการดำเนินการรองรับการคุ้มครองเด็กผู้ลี้ภัยที่ประเทศไทยดำเนินการอยู่แล้ว ทั้งด้านกลไก มาตรการ กฎหมาย พันธกรณี กติกา และตราสารระหว่างประเทศที่ประเทศไทยรองรับ (เช่น ปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน กติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิทางเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม ซึ่งมีข้อบทสำคัญที่เกี่ยวข้องกับเด็กลี้ภัยอยู่ด้วย) ส่งผลให้การดำเนินการช่วยเหลือผู้ลี้ภัยของประเทศไทยเป็นมาตรการที่เหมาะสมตามอนุสัญญาฯ ข้อ 22 เช่น พระราชบัญญัติคุ้มครองเด็ก พ.ศ. 2546 ซึ่งให้ความคุ้มครองเด็กทุกคนอย่างครอบคลุมและไม่เลือกปฏิบัติ ทั้งนี้ แม้ว่าประเทศไทยจะยังมีข้อห่วงใยเกี่ยวกับการถอนข้อสงวน ข้อ 22 บางประการ เช่น การจัดทำฐานข้อมูลระบุตัวตนเด็ก การกำหนดบริการด้านสาธารณสุขที่ชัดเจนในประเด็นการเข้าถึงบริการ ระบบคัดกรอง แนวทางการส่งต่อบริการ รวมถึงการสร้างความรู้ ความเข้าใจ และทัศนคติที่ดีในการปฏิบัติของบุคลากรที่เกี่ยวข้อง แต่ประเทศไทยได้ดำเนินการขั้นพื้นฐานที่เหมาะสมเพื่อสนับสนุนบริการสำหรับเด็กที่ได้การรับรองสิทธิตามข้อ 22 โดยจะได้มีการตอบสนองต่อข้อห่วงใยในประเด็นต่าง ๆ เพื่อยกระดับการดูแลเด็กทั้งระบบให้มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น ซึ่งเป็นโอกาสอันดีที่ประเทศไทยจะได้พัฒนาระบบการดูแลเด็กในอนาคต

แผนปฏิบัติการการถอนข้อสงวน ข้อ 22 ของอนุสัญญาฯ⁴ ได้จัดทำขึ้นเพื่อกำหนดเป้าหมายในการดำเนินการ ตัวชี้วัดหลัก และกรอบระยะเวลาอย่างเป็นขั้นตอนในการดำเนินการคุ้มครองสิทธิเด็กที่ได้รับการรับรองสิทธิตามข้อ 22 ของอนุสัญญาฯ เพื่อยกระดับการดำเนินงานของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องให้มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น สรุปได้ ดังนี้

ทั้งนี้ จากผลการศึกษาข้างต้นพบว่า การถอนข้อสงวน ข้อ 22 ไม่ได้ส่งผลให้ประเทศไทยต้องเข้าเป็นรัฐภาคีของอนุสัญญาว่าด้วยสถานภาพผู้ลี้ภัย ค.ศ. 1951 แต่ประการใดและไม่ได้ส่งผลให้ประเทศไทยต้องดำเนินการช่วยเหลือผู้ลี้ภัยโดยวิธีหรือการดำเนินการอื่นใด ซึ่งขัดต่อกรอบกฎหมายที่มีในประเทศ โดยการดำเนินมาตรการการช่วยเหลือเด็กผู้ลี้ภัยจะเป็นไปตามหลักการช่วยเหลือตามหลักมนุษยธรรม และไม่ได้ส่งผลให้ประเทศไทยต้องผูกมัดการดำเนินงานตามแนวทางหรือกฎหมายในการให้ความช่วยเหลือเด็กผู้ลี้ภัยใด ๆ ที่นอกเหนือจากกรอบกฎหมายที่มีอยู่ในประเทศ เห็นได้จากที่ประเทศสมาชิกขององค์การสหประชาชาติเกือบทั้งหมดได้เข้าร่วมเป็นภาคีของอนุสัญญาว่าด้วยสิทธิเด็ก ในขณะที่จำนวนรัฐภาคีของอนุสัญญาว่าด้วยสถานภาพผู้ลี้ภัยนั้นไม่ได้มีการรับรองจากประเทศสมาชิกองค์การสหประชาชาติเพื่อเข้าร่วมเป็นรัฐภาคีในทุกประเทศ เช่น ประเทศเพื่อนบ้านอย่างประเทศมาเลเซียหรือประเทศสิงคโปร์ ซึ่งเป็นรัฐภาคีของอนุสัญญาว่าด้วยสิทธิเด็ก ก็ไม่ได้เป็นรัฐภาคีของอนุสัญญาว่าด้วยสถานภาพผู้ลี้ภัย ค.ศ. 1951